AB İLERLEME RAPORU YAYINLANDI. İHALELERLE İLGİLİ NELER TAVSİYE EDİLİYOR?





2018 Yılı AB İlerleme Raporunda, Türkiye’deki ihaleler, ihale sistemi ve yolsuzluklar hakkında ciddi eleştiriler ve tavsiyelere yer verilmiştir. (Bkz. https://www.ab.gov.tr) Bunlar;

1-İHALE ve MALİ YÖNETİM SİSTEMİ HAKKINDAKİ ELEŞTİRİ VE TAVSİYELER

Kamu ihale mevzuatı, bazı yönlerden AB müktesebatı ile uyumlu değildir. Büyük altyapı yatırımları için kamu-özel sektör ortaklıklarına ve belediye düzeyindeki ihalelere yönelik olanlar başta olmak üzere, çerçeve kanuna çok sayıda muafiyetin dâhil edilmesi nedeniyle kamu ihaleleri hâlâ yolsuzluğa elverişlidir. Soruşturma açılmadan önce yöneticilerden ön izin alma zorunluluğu gibi kamu görevlilerine tanınan hukuki imtiyazlar, yolsuzlukla ilgili cezai ve idari soruşturmalarda kamu görevlilerini korumaya devam etmiştir. Yolsuzlukla mücadele mevzuatının, mal bildirimi, doğrulanması ve ifşası ile çıkar çatışmalarına ilişkin önleme, kovuşturma ve cezalandırmaya yönelik hükümleri büyük ölçüde yetersizdir. Türkiye’de lobiciliğin düzenlendiği bir mevzuat bulunmamaktadır.

Yasal çerçeve ile ilgili olarak, Türkiye’nin kamu alımları mevzuatı, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın ilkelerini geniş ölçüde yansıtmaktadır. Bununla birlikte, Türkiye belirli mallara, ayrımcı olan ve bu nedenle AB müktesebatıyla uyumlu olmayan zorunlu yerli fiyat avantajı uygulamaktadır. Kamu İhale Kanunu, 2004 AB kamu alımları direktifleriyle büyük ölçüde uyumludur ancak Türkiye, henüz 2014 AB kamu alımları direktiflerini iç hukukuna tamamıyla aktarmamıştır. Mevzuat, bütçe ve harcama düzenlemeleriyle uyumludur ve bu düzenlemelerle desteklenmektedir; böylece, kamu ihale sözleşmeleri sağlam proje yönetimi ilkelerine uygun biçimde hazırlanabilmekte, sonuçlandırılabilmekte ve yönetilebilmektedir. Bununla birlikte, kamu alımları mevzuatı ile AB müktesebatı arasında birtakım uyumsuzluklar mevcuttur. Bir dizi sektörel kanun, sektörüne bağlı olarak, şeffaflığı sınırlandırmakta ve farklı hukuk yolları tesis etmektedir. Savunma, güvenlik ve istihbarata ilişkin alımlarda yeni istisnalar getirilmiştir. “Orta ve yüksek teknolojili sanayi ürünleri” için %15’e kadar yerli fiyat avantajı hâlâ zorunludur. Türkiye’nin Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018), kamu alımları yoluyla yerel imalat kapasitesini geliştirmeyi amaçlamaktadır. Mevcut mevzuat, ihale makamının, malların ve yazılımın yerli üretim olmasını şart koşmasına imkan vermektedir ve uygulama mevzuatı metro, tramvay ve hafif raylı sistem araçlarının alımında, %51’lik yerli katkıyı bir zorunluluk olarak belirlemiştir. Türkiye, AB müktesebatıyla çelişen kısıtlayıcı tedbirleri kaldırmalı ve yenilik, yerli üretim ve teknoloji transferi düzenlemelerinin teşviki amacıyla 2014 AB direktifleri kapsamında öngörülen yeni araçları uygulamayı değerlendirmeye almalıdır.

Mali yönetim, kontrol ve denetim konusunda, program otoriteleri ihale dokümanı hazırlama konusunda hâlâ teknik açıdan yetersizdir. Uygulamanın hızlandırılması için etkin bir önceliklendirme yapılması ve ihale süreçlerinin organizasyonu kilit önem taşımaktadır. Denetim Makamının metodolojik ve organizasyonel eksiklikleri ve yüksek personel değişimi devam etmektedir. Denetim Makamı, denetim politikalarını, prosedürlerini ve metodolojisini geliştirmelidir.

Kamu hizmetleri ve insan kaynakları yönetimi alanı ile idari yargıya başvurma hakkı ve tazminat hakkı bakımından idarenin hesap verebilirliği alanında ciddi gerileme olmuştur. Geniş çaplı ihraçlara ilişkin olarak şeffaf ve etkili bir hukuk yolunun sağlanması gerekmektedir.

2-KAMU İHALE KURUMU HAKKINDAKİ ELEŞTİRİ VE TAVSİYELER

Türkiye’nin kamu alımları piyasası 2016’da GSYH’nin %6’sına karşılık gelmiştir (2015’te %7,1). İhale usullerinde, şeffaflık ve etkinlik ilkeleri büyük ölçüde gözetilmiştir. Kalkınma Bakanlığı bünyesindeki Kamu-Özel İşbirliği Dairesi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Maliye Bakanlığı ile birlikte bazı projelerin ilk aşama incelemesini gerçekleştirmektedir. Bununla birlikte, Türkiye’de kamu-özel ortaklığı faaliyetlerinin koordinasyonunu, gözetimini ve izlenmesini kapsayan tek bir çerçeve bulunmamaktadır. Türkiye, Kurumun idari ve koordinasyon kapasitesinin güçlendirilmesini teminen KİK’teki çok sayıda boş kadroyu doldurmalıdır. İhale kararlarının ve uygulanmasının izlenmesi tatmin edici düzeydedir. KİK, yılda iki kez, performansın ve sonuçların ölçülmesi ve kamu alımları sisteminde iyileştirmeler yapılması için temel oluşturan istatistikler yayımlamaktadır. İdarelerin kamu alımı süreçlerini yönetme kapasitesi gelişmeye devam etmektedir. Türkiye, e-ihaleden etkin bir şekilde faydalanmaktadır. Dürüstlük ve çıkar çatışması kuralları da dâhil olmak üzere, yolsuzluk ve hileli uygulamaların yerinde tespit edilip haklarında işlem yapılmasını sağlayan mekanizmalar bulunmaktadır. Ancak, Türkiye’nin, ihale sürecindeki uygulamalarda dürüstlüğe ilişkin olası sorunlara işaret eden bir risk göstergesi sistemi geliştirmesi gerekmektedir.

Hukuk yollarına başvurma hakkı, Anayasa’da ve Kamu İhale Kanunu’nda yer almaktadır. Bir idarenin şikâyetler hakkındaki her türlü kararına ilişkin olarak KİK bünyesindeki Kamu İhale Kuruluna itiraz başvurusunda bulunmak mümkündür. Şikâyetlerin incelenmesi sistemi, şikâyetlerin ve yaptırımların hızlı, etkin ve yeterli bir biçimde uygulanmasını ve çözüme kavuşturulmasını sağlamaktadır. Ancak, AB Şikâyetlerin İncelenmesi Direktifi’ndeki bazı hükümler uygulanmamıştır. 2017’nin ilk yarısında Kamu İhale Kuruluna 1.741 şikâyet gelmiştir; kamu ihale sözleşmelerinin %4’üne denk gelen bu sayı normal sınırlar içerisindedir. KİK’in bir parçası olarak, Kurulun rolünün yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Kamu İhale Kurulunun tamamen bağımsız olması, muhtemel çıkar çatışmalarını engelleyecektir.

 

3-YOLSUZLUK VE ŞEFFAFLIK HAKKINDAKİ ELEŞTİRİ VE TAVSİYELER

Türkiye, ilerleme kaydedilmeyen yolsuzlukla mücadele alanında belirli düzeyde hazırlıklıdır. Yasal ve kurumsal çerçevenin uluslararası standartlarla daha fazla uyumlu hâle getirilmesi gerekmektedir. Söz konusu yasal ve kurumsal çerçeve; yürütmenin, kamuoyunca bilinen yolsuzluk davalarının soruşturma ve kovuşturma aşamalarına, usule aykırı olarak, etki etmesine müsaade etmeye devam etmektedir. Türkiye’nin, özellikle kamuoyunca yakından takip edilen yolsuzluk davaları olmak üzere, yolsuzluk davalarındaki soruşturmalar, kovuşturmalar ve mahkûmiyetlere ilişkin performansı hâlâ yetersizdir. Kamu kurumlarının çalışmalarında hesap verebilirliğin ve şeffaflığın artırılması konusunda ilerleme kaydedilmemiştir. Yolsuzlukla kararlı bir biçimde mücadele edilebilmesi için geniş kapsamlı, partiler arası bir siyasi uzlaşma ve güçlü bir siyasi iradeye ihtiyaç duyulmaktadır. Türkiye’nin Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu tavsiyelerinin neredeyse tamamını hâlâ yerine getirmesi gerekmektedir. Yolsuzluk birçok alanda hâlâ yaygındır ve ciddi bir sorun olmaya devam etmektedir. Yolsuzluk algısı da hâlâ yaygındır.

Kamuoyunca yakından takip edilen yolsuzluk davalarındaki başarılı kovuşturmalar ve mahkûmiyetlere ilişkin bir izleme mekanizması kurması gerekmektedir. Türkiye’nin, özellikle kamuoyunca yakından takip edilen yolsuzluk davaları olmak üzere, yolsuzluk davalarındaki soruşturmalar, kovuşturmalar ve mahkûmiyetlere ilişkin performansı hâlâ yetersizdir. Mahkemeler tarafından yolsuzlukla ilgili olarak verilen mahkûmiyet kararlarının sayısı 2016’da 5.497 iken, bu sayı 2017’de 3.889’a düşmüştür. Birkaç istisna dışında, cezalar caydırıcı değildir ve ihaleye fesat karıştırma suçundan hüküm giyenler, hükmün açıklanmasının geriye bırakılmasından faydalanabilmektedir. Denetim ve teftiş birimleri, kovuşturma makamlarına sınırlı sayıda şüpheli vaka yönlendirmiştir. Kamu-özel ortaklıkları yoluyla yapılanlar dâhil olmak üzere, yerel idareler, arazi idaresi ve yönetimi, kamu alımı süreçleri, inşaat ve taşımacılık sektörleri yolsuzluğa özellikle açıktır. Mevcut yasal ve kurumsal çerçeve, hâkimler, savcılar, kolluk görevlileri ve denetim birimleri üzerinde siyasi baskı kurulabilmesine olanak sağlamaktadır. Yolsuzluk ve örgütlü suçlara ilişkin davalarda mali soruşturmaların sistemli olarak yürütülmesi zorunlu değildir. Kamu alımlarında yapılan yolsuzluklara ilişkin soruşturmalarda, 2016’da 1.115 mahkûmiyet kararı verilmişken bu sayı 2017’de 583 olarak gerçekleşmiştir.

Daimi ve işlevsel açıdan bağımsız bir yolsuzlukla mücadele birimi hâlâ bulunmadığı gibi, yolsuzluğun önlenmesinden ve yolsuzlukla mücadeleden sorumlu kurumlar arasında yeterli koordinasyon da yoktur. Yolsuzlukla mücadeleye ilişkin önleyici tedbirler, Başbakanlık Teftiş Kurulu tarafından koordine edilmektedir ancak Kurul bağımsız değildir ve kendiliğinden soruşturma yetkisi yoktur. Yolsuzlukla mücadelede farkındalık yaratma kampanyaları düzenli biçimde yürütülmemiştir ve etkileri sınırlı kalmaktadır.

Türkiye’de yolsuzlukla mücadele kapsamındaki soruşturmaları ele alacak ihtisaslaşmış bir kovuşturma mekanizması hâlâ bulunmamaktadır. İhtisas mahkemelerinin sayısı da azdır. Mevcut yasal çerçeve adli kolluk yetkililerinin yürütme erkinin usule aykırı müdahalesine maruz kalmaksızın, etkili soruşturmalar yürütmesine engel olmaktadır. Emniyet Genel Müdürlüğü ile Mali Suçları Araştırma Kurulu arasında bir bilgi paylaşım sistemi bulunmaktadır ve ilgili kurumların veri tabanlarına elektronik ortamda erişime yönelik hazırlıklar kısmen tamamlanmıştır. Kurumlar arası iş birliğinin daha fazla güçlendirilmesi gerekmektedir.

Genel İdari Usul Kanunu, Kamu İhale Kanunu, Siyasi Etik Kanunu ve yolsuzluk olaylarını yetkili mercilere bildirilenlerin korunmasına ilişkin düzenleme gibi bir önceki yolsuzlukla mücadele stratejisinde öngörülen mevzuat değişiklikleri hâlâ gerçekleştirilmemiştir. Güncellenen yolsuzlukla mücadele eylem planı (2016) henüz uygulamaya geçirilmemiştir. Türkiye imzacısı olduğu Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi’ni tam anlamıyla uygulamalıdır. (Bkz. https://www.ab.gov.tr)