İncelenen iki Kamu İhale Kurulu kararı, Milli Eğitim Bakanlığı taşıma yoluyla eğitime erişim kapsamında özel eğitime ihtiyacı olan öğrencilerin taşınması hizmet alımlarında, rehber personel ücretinin birim fiyat teklif cetvelinde nasıl hesaplanacağına ilişkindir. Her iki kararda da uyuşmazlık, hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olmamasına rağmen teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi ve rehber personel için ayrı satır açılması nedeniyle Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.3.1’inci maddesinin uygulanıp uygulanmayacağı noktasında yoğunlaşmıştır.
Kılıç İhale Sözlüğü’nde “asgari işçilik maliyeti” kavramı, ihale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya dokümanda belirlenen ücret unsurları ile işçiliğe bağlı ödemeler ve işveren sigorta primlerinden oluşan toplam tutar olarak açıklanmaktadır. Bu tanım, rehber personel maliyetinin yalnızca çıplak ücret olarak değil, ihale dokümanında ve ilgili mevzuatta öngörülen zorunlu maliyet kalemleriyle birlikte ele alınması gerektiğini gösterir. (Bk: Kılıç İhale Sözlüğü - Asgari işçilik maliyeti)
Kurul kararlarının ortak bir diğer yönü ise; Kamu İhale Genel Tebliği’nin personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında işçilik satırı açılması ve asgari işçilik maliyetinin altında teklif verilmemesine ilişkin 78.3 ve 78.3.1’inci maddeleri ile 2026 yılında KİK tarafından yayımlanan mevzuat değişiklikleri üzerinden, mevzuatın takip edilmesi gerekliliğidir. (Bk: https://www.kilichukuk.org/Duyurular )
Bu incelememizdeki asıl konu; personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımında, dokümanda haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel öngörülmüş ve işçilik gideri için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı bir satır açılmışsa, o satırda teklif edilecek birim fiyatın hesaplanma usulüdür. Aşağıda bu husus iki Kurul kararıyla açıklanmıştır:
İlk karar, Gaziosmanpaşa İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından yapılan 2024/831388 İKN’li “2024-2025 Eğitim Öğretim Yılı Özel Eğitime İhtiyacı Olan Öğrencinin Taşınması İşi ve İSMEP kapsamında 100. Yıl İlk/Ortaokulu öğrencilerinin 14 araç ile Ertuğrulgazi İlkokuluna taşınması işi” ihalesine ilişkindir. (Kamu İhale Kurulu’nun 11.09.2024 tarihli ve 2024/UH.I-1124 sayılı kararı)
Başvuru sahibi, teklifinin Kamu İhale Genel Tebliği 78.3.1 uyarınca değerlendirme dışı bırakılmasının yerinde olmadığını ileri sürmüştür.
Kurul, 49 rehber personelin brüt asgari ücret üzerinden 254 gün çalıştırılacağı ihalede çıplak günlük işçilik tutarının 816,78 TL olduğunu; ancak sözleşme damga vergisi, ihale karar pulu ve Kamu İhale Kurumu payından oluşan ve teklif fiyatının %1,567’sine tekabül eden sözleşme giderlerinin ayrıca dikkate alınması gerektiğini belirlemiştir. Başvuru sahibinin rehber personel için 818,70 TL teklif ettiği dikkate alındığında, sözleşme ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyetinin karşılanmadığı sonucuna varılmış ve itirazen şikâyet başvurusu reddedilmiştir.
Sonuç olarak; çıplak günlük asgari işçilik tutarına, sözleşme giderleri dahil edilmeden verilen teklifler, ihalede değerlendirme dışı bırakılmaktadır.
İkinci karar, Ağrı İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından yapılan 2024/898266 İKN’li “2024-2025 Eğitim Öğretim Yılı Özel Eğitime İhtiyacı Olan Öğrencilerin Taşınması İşi” ihalesine ilişkindir. (Bk: Kamu İhale Kurulu’nun 06.11.2024 tarihli ve 2024/UH.II-1432 sayılı kararı)
İdari Şartnamede, her araçta rehber personel çalıştırılacağı, rehber personel için brüt asgari ücret öngörüleceği, bu ücret için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılacağı ve EKAP İşçilik Hesaplama Modülü üzerinden hesaplanan işçilik tutarına ihale karar pulu, sözleşme damga vergisi ve Kamu İhale Kurumu payının işçiliğe isabet eden kısmının ilave edileceği düzenlenmiştir.
Başvuru sahibi, ihale üzerinde bırakılan ve ikinci sıradaki istekliler de dahil olmak üzere birçok isteklinin rehber personel için 816,77 TL teklif verdiğini; oysa bu tutarın sözleşme giderleri dahil asgari işçilik maliyetinin altında olduğunu ileri sürmüştür.
Kurul, rehber personel için günlük çıplak işçilik ücretini 816,78 TL, sözleşme giderleri dahil teklif edilmesi gereken asgari birim fiyatı ise 829,57 TL olarak hesaplamıştır. Başvuru sahibinin kendi teklifi ise 849,45 TL olup, bu tutarın 829,57 TL eşiğini karşıladığı anlaşılmıştır. Böylece Kurul, düşük teklif veren isteklilerin değerlendirme dışı bırakılması ve sonraki işlemlerin mevzuata uygun şekilde yeniden yürütülmesi yönünde düzeltici işlem belirlemiştir. Bu yönüyle karar, isteklilerin rehber personel satırında verilecek teklifin, ne şekilde hesaplanması gerektiğine açıklık getirmiştir.
İki karar birlikte değerlendirildiğinde, ortaya çıkan sonuç şudur: Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımında dahi, dokümanda haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel öngörülmüş ve işçilik gideri için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılmışsa, o satırda teklif edilecek birim fiyat, ilgili mevzuatına göre hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyetinin altında olamaz.
Bu nedenle rehber personel satırı, ihale değerlendirmesinin sonucunu değiştirebilecek önemli bir teklif bileşenidir. Özellikle özel eğitim öğrencilerinin taşınması ihalelerinde rehber personel, hizmetin güvenli yürütülmesinin zorunlu unsuru olduğundan, bu kalemde yapılacak eksik hesaplama, isteklilerin değerlendirme dışı bırakılmasına neden olur.
Aşağıdaki tedbirler, öğrenci taşıma ihalelerine teklif verecek firmalar için yalnızca bu iki karar bağlamında değil, benzer şekilde işçilik gideri içeren bütün personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında da uygulanabilir niteliktedir.
Firmalar, hizmet alım ihalesinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olup olmadığına bakmadan, birim fiyat teklif cetvelinde her bir işçilik maliyeti için ayrı satır açılıp açılmadığını, Teknik Şartnamede haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel ve sayısının belirtilip belirtilmediğini incelemelidir.
İhale dokümanda haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel ve sayısı belirtilip, bu personel (“rehber personel”, “şoför”, “yardımcı personel” vb) için de satır açılmışsa, bu durumda yukarıda incelenen Kurul kararlarında belirtilen hususlar kapsamında hesaplanan günlük asgari işçilik tutarına, sözleşme giderleri de dahil edilerek, teklif hazırlanmalıdır.
Kararlarda tartışılan bir diğer konu; 222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu kapsamındaki muafiyetin rehber personel işçilik giderlerine uygulanıp uygulanamayacağıdır. Kurul, söz konusu Kanun’da “personel masrafları hariç” ibaresinin bulunduğunu dikkate almış ve rehber personel işçilik maliyetinin damga vergisi, ihale karar pulu ve Kurum payı gibi sözleşme giderleriyle birlikte ele alınması gerektiği sonucuna ulaşmıştır.
EKAP İşçilik Hesaplama Modülü, asgari işçilik maliyetinin belirlenmesinde temel araçlardan biridir. Ancak firmalar, modül hesaplamasını yaptıktan sonra, ihale dokümanındaki birim, süre, kısım, işçi sayısı ve sözleşme giderleri düzenlemelerini ayrıca kontrol etmelidir. İncelenen kararlarda görüldüğü üzere, günlük çıplak maliyet ile sözleşme giderleri dahil nihai teklif edilmesi gereken maliyetin farklı olması, isteklileri yanılgıya götürmüştür. Bu nedenle firmalar; ihale tarihi, asgari ücret dönemi ve çalışma gün sayısını İşçilik Hesaplama Modülüne eksik ve kusurlu girmemeli, kısmi teklife açık ihalelerde ise her kısım için ayrı değerlendirme yapmalıdırlar.
Firmalar, öğrenci taşıma ihalelerine teklif verilmeden önce, ihale dokümanını detaylıca incelemelidir. Bu kapsamda firmalar;
birlikte okuyarak, tekliflerini hazırlamalıdır.
İncelenen iki Kurul kararı, öğrenci taşıma ihalelerinde rehber personel ücretinin ihale sonucunu doğrudan etkileyebilecek bir teklif bileşeni olduğunu göstermektedir. Keza ihale dokümanı işçilik satırı açmış ve sözleşme giderleri ile genel giderlerin ilave edilmesini öngörmüşse, teklifin bu giderler dahil asgari işçilik maliyetini karşılaması gerekir.
Hukuka aykırı idari işlemlere karşı Kamu İhale Kurumuna başvuru yapılması, ihale sürecinde hak kaybını önlemenin en etkili idari yollarından biridir. İhale dokümanındaki hatalı düzenleme, yaklaşık maliyetin hatalı hesaplanması, tekliflerin hatalı değerlendirilmesi veya asgari işçilik maliyetinin yanlış uygulanması gibi işlemler, süresi içinde şikayet ve itirazen şikayet başvurusuna konu edilmediğinde kesinleşebilir. Bu nedenle firmaların, ihale dokümanını indirdikleri andan itibaren teknik, mali ve hukuki kontrol süreci yürütmeleri gerekir.
Bu noktada işin uzmanı hukukçular ve ihale danışmanlarından yararlanılması; başvuru süresinin doğru belirlenmesi, ihale dokümanındaki aykırılığın doğru maddelerle ilişkilendirilmesi, EKAP ve işçilik hesaplama verilerinin teknik olarak sunulması, dilekçede iddia-delil-sonuç bağlantısının kurulması ve gereksiz veya süresi geçmiş başvuruların önlenmesi bakımından önemlidir.
Keza Kılıç İhale Sözlüğü’nün e-şikayet, idareye şikayet ve Kuruma itirazen şikayet başlıkları ile ihale.tv’deki uygulamalı başvuru videoları, firmaların başvuru yollarını kavraması bakımından yararlı genel bilgilendirme kaynaklarıdır. Ayrıca Kılıç Hukuk’un Kurul kararları ve mahkeme kararları bölümlerindeki karar incelemeleri, başvuru stratejisinin yalnızca mevzuat maddesi değil, Kurul ve yargı uygulaması dikkate alınarak kurulması gerektiğini de göstermektedir. (Bk: Kılıç İhale Sözlüğü - E-şikayet; ihale.tv - İdareye E-Şikayet ve E-İtirazen Şikayet; Kılıç Hukuk - KİK kararları / ihale iptali; Kılıç Hukuk - mahkeme kararları / ihale iptali)
Dr. Emrah KESGİN
Maliye ve Vergi Uzmanı
İhale Danışmanı
Av. Işıl KILIÇ EROL
Kamu İhale Sözleşmeleri Uzmanı
İhale Danışmanı
Haz
