1. Özet
Bu inceleme, idarenin yemek hizmet alımı ihalesinde kapasite raporu şartının önce Kurul tarafından reddedilmesi, mahkeme kararı üzerine yeniden incelenmesi ve son aşamada ihalenin iptaliyle sonuçlanan süreci; ihalelere katılacak yemek hizmeti firmaları bakımından uygulamalı şekilde değerlendirmek amacıyla hazırlanmıştır.
Yemek hizmet alımı ihalelerinde kapasite raporu, isteklinin üretim kabiliyetini gösteren mesleki ve teknik yeterlik belgesidir. Ancak idarenin kapasite raporu isteme yetkisi sınırsız değildir. İhale mevzuatı, bu yetkiyi sınırlamıştır. (Bk: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği, m.41. ile Kamu İhale Genel Tebliği, m.73.)
Bu incelemenin hedefi, ihalelerde yemek firmalarının kapasite raporu şartını ne şekilde değerlendirmeleri gerektiği ve kontrol etme yöntemlerinin açıklanmasıdır.
2. KİK kararlarının konusu
Kurul kararlarının konusu, “01/07/2024-30/06/2025 Tarihleri Arası 1.400.000 Adet Malzeme Dahil 4 Kap Yemek Hizmeti Alımı” işine ait ihalede, İdari Şartnamenin 7.5.2’nci maddesiyle getirilen “en az 10.000 adet/gün kapasiteli kapasite raporu” şartının mevzuata uygun olup olmadığıdır. Hukuki uyuşmazlığın esasını; yemek üretiminin yüklenicinin mutfağında yapılacak olması nedeniyle, idarenin günlük yemek ihtiyacını aşan kapasite raporunu isteyip isteyemeyeceği konusu oluşturmaktadır.
İhale mevzuatına göre yüklenici mutfağında üretim yapılan yemek hizmet alımlarında, kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarı, idarenin günlük yemek ihtiyacını aşmayacak şekilde belirlenmektedir. (Bk: Kamu İhale Genel Tebliği, m.73.1)
Kılıç İhale Sözlüğü’nde “kapasite raporu”; üretim gücünü gösteren ve onay tarihinden itibaren belirli süre geçerli olan bir belge olarak açıklanmakta, sözlükte ayrıca yemek hizmet alımı kavramına da yer verilmektedir. Bu nedenle kapasite raporu, yemek ihalelerinde yalnızca şekli bir belge değil, işin fiili üretim gücüyle bağlantılı teknik bir yeterlik ölçütüdür. (Bk: https://www.kilichukuk.org/Sozluk/kapasite-raporu ; ayrıca Bk: https://www.kilichukuk.org/Sozluk/yemek-hizmet-alimi)
Kılıç Hukuk’un yemek hizmet alımlarında işletme kayıt belgesi ve doküman hatalarına ilişkin değerlendirmelerinde de yemek hizmeti alımlarının gıda güvenliği, hijyen, izlenebilirlik, üretim kapasitesi ve idari denetim boyutları bulunan karma nitelikli ihaleler olduğu; bazı işlerde yedek mutfak, taşıma, frigorifik araç ve kapasite raporu gibi unsurların öne çıktığı belirtilmektedir. Bu yaklaşım, kapasite raporu şartının ihale konusu işin gerçek üretim organizasyonu ile birlikte okunması gerektiğini de göstermektedir. (Bk: https://www.kilichukuk.org/Makale/yemek-hizmet-alimlarinda-isletme-kayit-belgesi-ve-firmalarin-yaptigi-en-onemli-hatalar)
3. Somut uyuşmazlığın gelişimi
İhale dokümanında işin miktarı 1.400.000 adettir. Teknik Şartnamede yemek üretiminin yüklenicinin mutfağında yapılacağı, yemeklerin yerleşke yemekhanelerine yüklenici imkanlarıyla taşınacağı, haftanın 5 iş günü yemek hizmeti verileceği belirtilmiştir. Sözleşme Tasarısında işin süresi 365 gün görünse de Kurul hafta sonları ile resmi ve dini bayram tatillerini çıkararak fiili hizmet gününü 250 gün olarak kabul etmiştir. Buna göre Tablo-1’de görüleceği üzere, idarenin gerçek günlük yemek ihtiyacı 1.400.000 / 250 = 5.600 öğün/gün olarak hesaplanmıştır.
Tablo-1: Gün/öğün hesabı
Hesap adımı | Sonuç |
Toplam yemek miktarı | 1.400.000 adet |
Fiili hizmet günü | 250 gün |
Günlük yemek ihtiyacı | 1.400.000 / 250 = 5.600 öğün/gün |
Başvuru sahibi firma, Kamu İhale Kurumuna yaptığı itirazen şikayet başvurusunda özetle; idarenin 10.000 öğün/gün kapasite raporu şartının, günlük ihtiyacı aştığını ileri sürmüştür. İlk Kurul incelemesinde başvuru reddedilmiş; ancak Ankara 23. İdare Mahkemesi, kapasite raporunun günlük yemek ihtiyacıyla uyumlu olup olmadığının teknik şartnamedeki tüm verilerle birlikte, somut biçimde değerlendirilmesi gerektiğini vurgulayarak Kurul kararını iptal etmiştir. Bunun üzerine Kurul, 2024/MK-107 sayılı ikinci kararıyla, önceki kararını kaldırmış ve başvuruyu mahkeme gerekçesi doğrultusunda yeniden incelemiştir.
Bu süreç, yemek hizmet alımı ihalelerinde dokümana yönelik başvuruların önemini göstermektedir. İsteklilerin, ihaleye teklif vermemiş olsa dahi dokümandaki kapasite şartının rekabeti daralttığını, süresi içerisinde ileri sürmeleri mümkündür. Bu amaçla ihale. tv’de şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularına ilişkin eğitim başlıklarında başvuru ehliyeti, süreler, şekil unsuru ve idari başvuru yolları özellikle işlenmektedir. (Bk: https://www.ihale.tv/Egitim-Konulari/sikayet-ve-itirazen-sikayet-basvurusu)
4. Kamu İhale Kurulu’nun aldığı nihai karar hangi yönde oldu?
Kamu İhale Kurulu, mahkeme kararı sonrasında yaptığı yeniden incelemede şu tespitlere ulaşmıştır:
Kurul, İdari Şartnamede istenen 10.000 öğün/gün kapasite raporu şartının ihale mevzuatına aykırı olduğu sonucuna varmıştır. (Bk: Kamu İhale Genel Tebliği, m. 73.1) Aykırılığın düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte olduğu kabul edilmiş ve ihalenin iptaline karar verilmiştir. (Bk: Kamu İhale Kurulu’nun 20.11.2024 tarihli, 2024/UH.II-1459 sayılı kararı)
Kurul ayrıca başvuru sahibinin iddiasında haklı olduğunu tespit ederek, 118.286,00 TL başvuru bedelinin Kurul kararının bildirimini izleyen otuz gün içinde Kamu İhale Kurumuna yazılı talepte bulunulması halinde iade edilmesi gerektiğine karar vermiştir. Bu yönüyle karar, yalnızca kapasite raporu hesabını değil, haklı başvurularda başvuru bedeli iadesinin takip edilmesi gerektiğini de göstermektedir.
Kılıç Hukuk’ta yayımlanan Danıştay kararına ilişkin değerlendirmede, sözleşme aşamasında istenen yedek mutfak kapasite raporu ve standart nitelikte olmayan bazı belgelerin rekabet ilkesi bakımından denetlenebileceği belirtilmektedir. Bu değerlendirme, kapasite raporu gibi belgelerin ister teklif aşamasında ister sözleşme aşamasında gündeme gelsin, rekabet ve ölçülülük bakımından incelenmesi gerektiğini destekler niteliktedir. (Bk: https://www.kilichukuk.org/mahkeme-kararlari/danistay-karari-sozlesme-asamasinda-talep-edilen-belgeler-rekabet-ilkesine-uygun-olmak-zorundadir-)
5. Kurul kararı kapsamında firmaların almaları gereken tedbirler nelerdir?
Yemek hizmet alımı ihalelerine katılacak firmalar, kapasite raporu şartını teklif hazırlama sürecinin en başında teknik ve hukuki yönden kontrol etmelidir. Aşağıdaki tedbirler, kararın firmalar bakımından uygulamaya dönük sonuçlarını göstermektedir:
5.1. Üretim yerini tespit edin
İlk kontrol, yemek üretiminin nerede yapılacağıdır. Üretim yüklenici mutfağında yapılacaksa günlük kapasite raporu, idarenin günlük ihtiyacını aşamaz. Tablo-2’de görüleceği üzere, üretim idarenin kendi mutfağında yapılacaksa bu defa kapasite raporu, günlük ihtiyacın yarısını aşamaz.
Tablo-2: Kapasite raporunun kontrolü
Üretim yeri | Azami kapasite sınırı | Firma kontrolü |
Yüklenicinin mutfağı/tesisi | İdarenin günlük yemek ihtiyacını aşamaz | Toplam miktar / fiili hizmet günü |
İdarenin kendi mutfağı | Günlük ihtiyacın 1/2’sini aşamaz | Aynı hesabın yarısı esas alınır |
5.2. Toplam yemek miktarını eksiksiz toplayın
Kapasite raporu hesabı için normal yemek miktarı tek başına yeterli değildir. Bu nedenle glutensiz, vejetaryen, vegan, diyet, kahvaltı, ara öğün ve benzeri tüm kalemler toplam ihtiyaca dahil edilmelidir. Keza eksik toplama, kapasite raporu hesabını doğrudan hatalı hale getirir.
5.3. Takvim günü yerine fiili hizmet gününü esas alın
Sözleşme süresi 365 gün olabilir. Fakat Teknik Şartname hizmetin, haftanın 5 iş günü verileceğini belirtiyorsa, hafta sonları ve tatiller hesaptan çıkarılmalıdır. İncelenen kararda bu ayrım yapılmış ve 365 gün yerine 250 fiili hizmet günü esas alınmıştır.
5.4. Kapasite raporu formülünü teklif öncesinde uygulayın
Yemek firmaları, dokümanı indirdikten sonra Günlük yemek ihtiyacı = Toplam yemek miktarı / Fiili hizmet günü formülü kullanmalıdır. Bu formül kapsamında bulunan günlük ihtiyaç, kapasite raporu bakımından üst sınırı oluşturur. İdarenin istediği kapasite bu sınırı aşıyorsa, dokümana yönelik başvuru ihtimali değerlendirilmelidir. Yemek firmaları, Tablo-3 benzeri kontrol tablosu oluşturularak, gerekli tedbirleri almalıdır.
Tablo-3: Firmaların kontrol listesi ve alınacak tedbirler
Kontrol edilecek hususlar | Muhtemel uyuşmazlık konusu | Alınacak tedbirler |
Üretim yeri belirli mi? | Yüklenici/idare mutfağı belirsiz | Teknik Şartname ve Sözleşme Tasarısı birlikte değerlendirilmeli |
Kapasite miktarı günlük ihtiyacı aşıyor mu? | 10.000 şartı gibi yüksek miktarlar | Toplam miktar fiili hizmet gününe bölünmeli |
Fiili hizmet günü doğru mu? | 365 gün üzerinden hesap yapılması uygun olmayabilir | Hafta sonu ve resmi/dini tatiller çıkarılmalı |
İş ortaklığında kapasite nasıl aranmış? | Her ortak için hisse oranı şartı var | Ortaklık yapısına göre her ortak ayrı kontrol edilmeli |
Birden fazla tesis raporu kullanılabilir mi? | Tek tesis zannedilmesi | Yönetmelik m.41/7 kapsamında raporların toplanabileceği kontrol edilmeli |
Aykırılık dokümanda mı? | Ne zaman başvuru yapılacağını bilememek | Süresinde idareye şikayet ve gerekiyorsa itirazen şikayet yapılmalı |
5.5. Dokümana yönelik başvuruyu zamanında yapın
Kapasite raporu şartı çoğu zaman ihale dokümanında yer alan bir yeterlik kriteridir. Bu nedenle hukuka aykırılık, ihale sonucunu beklemeden doküman aşamasında ileri sürülmelidir.
İhale.tv’de yayımlanan videolar sayfasında “İdareye E-Şikayet ve Kamu İhale Kurumuna E-İtirazen Şikayet Başvurusu Nasıl Yapılır?” başlıklı içerik, başvuru sürecinin uygulama boyutuna işaret etmektedir. Ayrıca ihale.tv’de yer alan duyuruya göre, ilanı veya duyurusu 15 Nisan 2023 sonrası ihalelerde şikayet ve itirazen şikayet başvurularının kural olarak EKAP üzerinden ve e-imza ile yapılması zorunlu hale gelmiştir. (Bk: https://www.ihale.tv/video ; Bk: https://www.ihale.tv/Duyuru/kamu-ihale-mevzuat-degisikligi-ile-sikayet-ve-itirazen-sikayet-basvurularinin-ekap-uzerinden-yapilmasi-zorunlu-hale-geldi-ilanlarda-degisiklige-gidildi)
6. Sonuç ve değerlendirmemiz
Kamu İhale Kurulu kararı, yemek hizmet alımı ihalelerinde kapasite raporu hesabının nasıl yapılması gerektiğini açık biçimde ortaya koymaktadır. Kapasite raporu, üretim gücünü ölçen yeterlik belgesi olmakla birlikte, idarenin gerçek günlük ihtiyacından yüksek belirlenmesi halinde, rekabeti daraltan hukuka aykırı bir düzenlemeye dönüşebilir.
İncelenen olayda toplam yemek miktarı 1.400.000 adet, fiili hizmet süresi 250 gün, gerçek günlük ihtiyaç ise 5.600 öğün/gün olarak hesaplanmıştır. Buna rağmen 10.000 öğün/gün kapasite raporu istenmesi, mevzuata aykırı bulunmuş ve ihale iptal edilmiştir. Bu nedenle firmalar kapasite raporu kapsamında idarelerce yapılan düzenlemeleri; üretim yeri, toplam yemek miktarı, fiili hizmet günü ve günlük ihtiyaç hesabı üzerinden mutlaka denetlenmelidir.
Hukuka aykırı idari işlemlere karşı Kamu İhale Kurumuna başvuru yapılması, ihale dokümanındaki rekabeti daraltan düzenlemelerin zamanında denetlenmesi ve hak kayıplarının önlenmesi bakımından da önemlidir. Ancak başvurunun etkili olabilmesi için süre, ehliyet, başvuru konusu, doküman değerlendirmesi, hesaplama yöntemi ve somut rekabete etkisi, birlikte ortaya konulmalıdır. Bu nedenle firmaların, özellikle kapasite raporu gibi teknik hesaplama ve mevzuat bilgisini birlikte gerektiren konularda, ihale mevzuatına hakim hukukçular ve ihale danışmanlarından görüş alması uygun olacaktır.
Ruhi ARSLAN
Kamu Yönetimi Uzmanı ve İhale Danışmanı
Av. Işıl KILIÇ EROL
Kamu İhale Sözleşmeleri Uzmanı
Kaynaklar:
May
