Aşırı Düşük Teklif Açıklamalarında, Üçüncü Kişilerden Alınan Faturalara Dikkat! 

I- Olayın Gelişimi ve Kamu İhale Kurulunun Kararı

İdare tarafından 18.04.2025 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “24 Ay Süreli 30 Kısım Halinde 154- 400 kV Transformatör Merkezlerinin İşletmesi” ihalesine ilişkin olarak B… A.Ş.nin 15.05.2025 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 20.05.2025 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 21.05.2025 tarihinde itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur. 

Yapılan başvuruda özetle; “R... A.Ş. – M… İş Ortaklığı tarafından başvuruya konu ihalenin 20’nci kısmına ilişkin aşırı düşük teklif açıklamasının sunulduğu, sunulan açıklamanın idarece uygun bulunmadığı ve teklifin reddedildiği, her ne kadar ilgili kısım için söz konusu isteklinin teklifi reddedilmiş olsa da açıklama kapsamında sunulan belgelerin sahte olması nedeniyle isteklinin durumunun yasak fiil ve davranışlar kapsamında değerlendirilmesi gerektiği, anılan istekli tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamasını belgelendirmek üzere sunulan fiyat tekliflerine dayanak teşkil eden tespit tutanaklarında bilgilerine yer verilen faturaların aşırı düşük teklif açıklamasının istenildiği tarihten sonra geriye dönük olarak düzenlendiği, bu sayede mevzuata aykırı olacak şekilde haksız menfaat elde edildiği, zira gerçekte beyan edilmeyen, vergi beyannamesi verilmeyen, vergi dairesine ulaşmayan, hiçbir şekilde işleme geçmemiş ve vergi mevzuatına göre de oluşmamış faturalarla açıklamanın yapıldığı, faturaların aşırı düşük teklif açıklamasının istenildiği tarihte mevcut olmadığı, buna rağmen bahse konu faturaların Gelir İdaresi Başkanlığı sisteminde gözükmesinin belgenin gerçek bir belge olduğunu göstermediği, bu kapsamda söz konusu faturaların Gelir İdaresi Başkanlığı sistemine ne zaman gönderildiği, faturaların hangi tarihte e-fatura entegratör firmasına sunulduğu, faturaların hangi tarihte oluşturulduğu, hangi tarihte elektronik imza ile imzalandığı, aşırı düşük teklif açıklamasının idareye sunulduğu anda faturaya ilişkin düzeltme beyannamesinin verilip verilmediği hususları ile sahte ve gerçekte var olmayan faturalarla açıklama yapılıp yapılmadığı hususlarının tespit edilebilmesi için e-fatura yazılımı log kayıtları dahil detaylı bilgilerin Gelir İdaresi Başkanlığından istenilmesi gerektiği, elde edilecek bilgiler neticesinde, söz konusu isteklinin teminatının gelir kaydedilmesi ve hakkında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 17’nci maddesindeki hükümlerin uygulanması gerektiği” iddialarına yer verilmiştir.

Kamu İhale Kurulu ise yaptığı inceleme ve değerlendirmede; “Aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında "Ek-O.6 Satış Tutarı Tespit Tutanağı" dayanak alınarak fiyat teklifi sunulması durumunda, aşırı düşük teklif açıklamasına konu mamul ve/veya mal ile ilgili ağırlıklı ortalama birim satış tutarı tespitine yönelik olarak isteklinin yasal defter ve belgelerine göre ağırlıklı ortalama birim satış tutarı tespitinin yapılması gerektiği ve tutanağın düzenlenme dönemine ait dayanak olan faturalara ilişkin bilgilerin tutanağın “Fatura Bilgileri Tablosu” başlıklı bölümünde gösterilmesi gerektiği, tutanağın Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.4’üncü maddesindeki açıklamalar gereğince ilan/davet tarihinin içinde bulunduğu aydan önceki üç ay veya bundan önceki üç ay içindeki bilgiler esas alınarak düzenlenmesinin zorunlu olduğu, dolayısıyla faturaların da ilgili dönem itibariyle işlem görmesi zorunluluğunun bulunduğu anlaşılmıştır.

Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler çerçevesinde, anılan iş ortaklığı tarafından aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında sunulan "Ek-O.6 Satış Tutarı Tespit Tutanağı"nın “Fatura Bilgileri Tablosu” başlıklı bölümünde yer alan 17.01.2025 tarihli ve AAA2025000000006 seri ve sıra numaralı e-faturanın Gelir İdaresi Başkanlığının veri ambarında kayıtlı olmadığı ile söz konusu tutanakta yer verilen 8 (sekiz) adet faturanın gerçek bir muamele veya durum sonucunda düzenlenip düzenlenmediği bilgisinin Başkanlık kayıtlarında bulunmadığı hususlarının vergi mevzuatı kapsamında ayrı bir inceleme konusu olduğu değerlendirilmekle birlikte, anılan iş ortaklığı tarafından aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında sunulan 28.02.2025 tarihli ve AAA2025000000005 seri ve sıra numaralı faturanın incelemeye konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulama yazısının gönderilmesinden sonraki bir tarihte Gelir İdaresi Başkanlığı’na gönderilmesi nedeniyle bu fatura dayanak alınarak düzenlenen "Ek-O.6 Satış Tutarı Tespit Tutanağı"nın kamu ihale mevzuatı açısından aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında dikkate alınabilecek nitelikte olmadığı, söz konusu faturanın "Ek-O.6 Satış Tutarı Tespit Tutanağı"nın dayanağı ve/veya unsuru olamayacağı, anılan fiil ve davranışın ise 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yasak fiil veya davranışlar” başlıklı 17’nci maddesinin (b) bendinde düzenlenen “ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak” fiili kapsamında değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.” yönünde karar vererek, başvuruyu reddetmiştir. (Bkz. Kamu İhale Kurulunun 12.06.2025 tarihli ve  2025/UH.I-1305 sayılı kararı) 

II-Kurul Kararının Hukuka Uygun Olmadığı Yönündeki Danıştay Kararı 

Kurul kararı, dava konusu yapılmıştır. Dava sürecinin sonunda Danıştay tarafından alınan kararda “Dosya incelendiğinde, davacıların oluşturduğu iş ortaklığı tarafından ihalenin 20. kısmı için üçüncü kişiden fiyat teklifi almak suretiyle aşırı düşük teklif açıklaması yapıldığı, söz konusu fiyat teklifi ve ekinde yer alan satış tutarı tespit tutanağının yetkili kişilerce kaşelenerek imzalandığı, üzerinde bulunması gereken ibarelere ve bu belgedeki bilgilerin tevsiki amacıyla fatura bilgilerine yer verildiği, söz konusu teklife ilişkin bilgi ve belgelerin Tebliğ'de aranan şartları taşıdığı, ancak davalı idarece söz konusu teklif ekinde yer alan satış tutarı tespit tutanağına konu faturaların Gelir İdaresi Başkanlığına ihale ve aşırı düşük teklif açıklama talep yazısından sonra beyan edildiği gerekçesiyle ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunulduğundan bahisle davacıların oluşturduğu iş ortaklığının ihalenin aşırı düşük teklif olarak sayılmayan diğer kısımları yönünden de değerlendirme dışı bırakılması gerektiği yönünde düzeltici işlem belirlendiği anlaşılmaktadır.

Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifinde herhangi bir hukuka aykırılığın tespit edilmesi halinde ihaleye teklif verenin bu durumdan sorumlu tutulabilmesinin söz konusu hukuka aykırılığın ihaleye teklif veren ile teklif alınan üçüncü kişi arasında somut bir bağlantı bulunmasına bağlı olduğu, bir başka anlatımla, ihaleye teklif veren isteklinin, fiyat teklifi veren üçüncü kişi ile birlikte hareket ettiğine veya hukuka aykırılığın ihaleye teklif veren tarafından da bilindiği ya da bilinmesi gerektiği yönünde tespitlere yer verilmesi gerektiği, aksi halde söz konusu fiyat teklifini ihaleyi gerçekleştiren idareye sunan istekli yönünden herhangi bir araştırma yapılmaksızın doğrudan sorumluluğuna gidilmesinin, aşırı düşük tekliflerin açıklamasında üçüncü kişiden fiyat teklifi alınmasına yönelik getirilen ve ihale konusu işin daha avantajlı koşullarla gerçekleştirilebilmesi işlevi de bulunabilen açıklama yönteminin kullanımına engel olabileceği gibi 4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde belirlenen temel ilkelere de aykırılık teşkil edecektir.

Bu durumda, aşırı düşük teklif açıklamasının üçüncü kişilerden fiyat teklifi alınarak yapılması halinde ihalede teklifi aşırı düşük teklif açıklamasına tabi tutulan kişinin fiilinin, üçüncü kişi tarafından hazırlanan fiyat teklifleri ile eki niteliğindeki tutanakların ve beyan edilen faturalara ait bilgilerin ihaleyi gerçekleştiren idareye verilmesinden ibaret olduğu göz önünde bulundurulduğunda, davacıların oluşturduğu iş ortaklığı tarafından fiyat teklifi alınan firma ile iştirak içerisinde bulunup bulunmadığı, fiyat teklifi ekindeki tutanakta bilgilerine yer verilen geçmiş tarihli faturaların ihale ve aşırı düşük teklif açıklama istem yazısından sonra Gelir İdaresi Başkanlığına sunulduğunun öncesinde bilinip bilinmediği, başka bir ifadeyle, söz konusu fiilin davacıların oluşturduğu iş ortaklığının bilgisi dahilinde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğinin somut ve kesin verilerle ortaya koyularak karar verilmesi gerekirken, bu yönde hiçbir değerlendirme yapılmadan yalnızca üçüncü kişi tarafından hazırlanan ve ihale mevzuatı açısından uygun olmayan fiyat teklifini aşırı düşük teklif açıklaması çerçevesinde sunduğu gerekçesiyle davacıların oluşturduğu iş ortaklığının "ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak" yasak fiilini gerçekleştirdiğinden bahisle diğer kısımları yönünden de değerlendirme dışı bırakılması yönünde düzeltici işlem belirlenmesine yönelik dava konusu Kurul kararının bu kısmında hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararının bu kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.” yönünde hüküm kurularak, Kurul kararı iptal edilmiştir. (Bk. Danıştay 13. Dairesinin 02.10.2025 tarihli ve E:2025/1935, K:2025/2908 sayılı kararı) 

III- Sonuç ve Değerlendirme

İhale uygulamalarında istekliler, aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında üçüncü kişilerden fiyat teklifi alarak, bunları idarelere sunmaktadır. Ancak alınan fiyat teklifleri genellikle, istekliye yapılan aşırı düşük teklif sorgulamasından sonra yapılmaktadır. Bu durum, ihale mevzuatının çözüme kavuşturamadığı hususlardan biridir. Keza aşırı düşük tekliflerin açıklamasında yapmak zorunda kalan istekliler, adeta kapı kapı dolaşmak ve üçüncü kişiden fiyat teklifi almak zorunda kalmaktadır. Bu yüzden ihale mevzuatının; isteklileri açıklama yaparken, üçüncü kişilerden belge toplamak zorunda kalmayacağı, şeffaf ve uygulanabilir şekilde tadil edilmesi gerekmektedir. 

Kamu İhale Kurulunun, somut olayda da benzer durumun yaşandığını gözetmeden, “yasak fiil ve davranış” kapsamında değerlendirme yapmasının, hakkaniyetli olmadığını, düşünüyoruz. Kanaatimizce, isteklilerin aşırı düşük teklif kapsamında, üçüncü kişilerden aldıkları faturaları beyan etmeleri ve bunların da mevzuata aykırı olmasının; yasak fiil ve davranış olarak değerlendirilmesi, ölçülülük ilkelerine de aykırıdır. Bu nedenle Danıştay’ın kararı yerindedir. Ayrıca Kamu İhale Kurumunun, aşırı düşük teklif açıklamalarını şeffaf ve kolaylaştırıcı düzenlemeler yapması zorunlu hale gelmiştir.  26.12.2025