1. Giriş

    Pazarlık usulü ihale, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun (Kanun) belirlediği hallerde kullanılabilen bir ihale usulüdür. Ancak pazarlık usulü, “açık ihale usulünde” olduğu gibi tüm isteklilerin teklif verebildiği bir ihale yöntemi değildir. Özellikle ilansız olarak yapılan pazarlık usulü ihaleye, sadece idare tarafından davet edilen ve sayıları üçten az olmayan istekliler katılabilir. Davet edilmeyen firmaların ise ihale dokümanı alma, ihaleye katılma ve Kamu İhale Kurumuna (Kurum) itirazen şikâyet başvurusu yapma hakları, bulunmaz.  

    Bu makalede, 2024 yılında 690 milyar lirayı bulan Kanun’un 21’nci maddesinin (b) bendi kapsamında yapılan ilansız pazarlık ihalelerinin artışını, bununla beraber Kanunun temel ihale usulü olan ve bütün isteklilerin teklif verdiği “açık ihale usulü ihalelerin” azalışını ortaya koyacağım. 

    Ardından, rekabetin neredeyse sıfırlandığı, yolsuzluk riskinin arttığı ilansız pazarlık usulü ihaleler ile Türkiye’nin, “Yolsuzluk Algı Riski Endeksinde”, Tanzanya, Etiyopya gibi Afrika ülkelerinin bile gerisine düşmesini yine uluslararası kuruluşlara ait verilerle anlatacağım. 

    Son olarak da yine uluslararası kuruluşların raporlarına dayanarak ivedilikle ne yapılması gerektiğini ortaya koyacağım. 

2- Son 20 yıl içinde “Açık İhale Usulü İhalelerin” yerini “Pazarlık İhaleleri” aldı!

    Kamu İhale Kurumu istatistiklerine göre, 2024 yılında Kanun kapsamında yapılan ihalelerin; adet olarak %31,26'sı, tutar olarak da %43,79'u, pazarlık usulü ile gerçekleştirildi. Toplamda 729 milyar lira tutarındaki pazarlık ihalelerin %94,59'u ise Kanun’un 21/b bendi kapsamında yapıldı! Üstelik pazarlık ihalelerinin yok denecek kadar kısmının (%0,28) haricindeki tüm ihaleler, “ilansız” yani, “kapalı kapılar ardında” gerçekleştirildi!  Yine kamu ihale istatistiklerinden pazarlık ihalelerinin, açık ihale usulü ile yapılan ihalelerden çok daha pahalıya mal olduğu da anlaşıldı. 

(Bkz. https://dosyalar.kik.gov.tr/genel/Raporlar/2024)

    Aşağıdaki Grafik-1’de, 2005 yılından, 2024 yılına kadar geçen 20 yıl süresince pazarlık alımlarının, 4734 sayılı Kanun kapsamındaki ihaleler içindeki tutar bazında artış oranı gösterilmiştir:

Grafik-1

 Aşağıdaki Grafik-2’de, 2005 yılından, 2024 yılına kadar geçen 20 yıl süresince açık ihale usulü alımların, 4734 sayılı Kanun kapsamındaki ihaleler içindeki tutar bazında azalış oranı gösterilmiştir:

Grafik-2

Yukarıdaki grafiklerden de görüleceği üzere son 20 sene içerisinde; 

• Pazarlık ihaleleri %8 oranından, % 43,8 oranına yükselmiş ve yaklaşık 5.5 kat artmıştır! Başka bir anlatımda her 100 milyar liralık alımın, 43,8 milyar lirası, pazarlık usulü ile bunun da 41,49 milyar lirası 21/b pazarlık ihaleleri ile harcandı!  
• Açık ihale usulü alımlar ise %90 seviyesinden %55’e kadar gerilemiştir. Yani rekabetin en yüksek olduğu, bütün isteklilerin teklif verebildiği bu ihale usulü, yerini yolsuzluk riski en yüksek ihale yöntemi olan pazarlık ihalelerine terk edildi!

3- Pazarlık ihalelerinin artışını sağlayan en önemli etken: Kanun değişiklikleri! 

    4734 sayılı Kamu İhale Kanunu (Kanun) ilk defa 22 Ocak 2002 tarihinde 24648 sayılı Resmî Gazetede yayımlandı. Bu Kanun’un 2003 yılında yürürlüğe girmesiyle, serbest piyasa ekonomisinin, ihalelerde şeffaf ve güvenilir idarelerin, rekabetçi alım yapmaları yönünde önemli bir adım atılmış oldu. Özellikle “açık ihale usulü” gibi; ihale ilanı yayımlanma zorunluluğu olan, herkesin teklif verebileceği, rekabetçi bir ihale usulünün getirilmiş olması, ülkemiz açısından son derece önemli bir reformdu. 

    Ancak bu durum, uzun sürmedi. İhalelere sadece kayırılan kişilerin katılımının sağlanması, müteakiben de sözleşme süresi önemsenmeksizin, astronomik rakamlı alımların, kayırılan firmalara verilmesinin yolu açıldı. Bu süreç iki aşamada yapıldı! 

    Birinci aşamanın gerçekleşmesi için 2012 yılında Kanun’un 28’nci maddesine “İlan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanı sadece idare tarafından davet edilenlere satılır.” ifadesi eklendi! Yapılan değişiklikle, ihaleye davet edilmeyen fakat, ihaleye katılmak isteyen firmaların; ihaleye katılması engellendi. Ayrıca ihale dokümanı alamayan ve “istekli olma” vasfına da sahip bulunmayan firmaların Kamu İhale Kurumu’na itirazen şikâyet başvurusu yapma hakkı da elinden alınmış oldu! 

    Bu durumu bir örnekle şu şekilde açıklamak mümkün; 

• Üretici Firma X, bir malzemenin üretimini yapıyor ve Z İdaresinin ihalesine katılabiliyor.
• 2012 yılında yapılan değişiklikle, Z İdaresi Üretici Firmayı davet etmeden, ilansız pazarlık ihalesi yapabiliyor! 
• Z İdaresi bu ürünü; kayırdığı aracı T Firmasını davet ediyor.
• Kayırılan T Firması, kendisine sağlanan kayırmacılık sayesinde, aynı ürünü Üretici Firma X’den aldığı fiyatın çok üstünde İdareye veriyor!

    İlansız pazarlık ihalelerinde yaşanan benzer durumlar nedeniyle çok basit işler fahiş fiyatlara, ihale edilebilmektedir. Başka bir anlatımla, Kanun değişikliği ile fahiş kamu zararlarının ve yolsuzlukların önü açılmış oldu! Üstelik Kanun değişikliği ile davet edilmeyen firmaların ihalelere yönelik başvuru yapma hakkı da elinden alındığı için idareler nezdinde hak aranmasının da önü kesildi! 

    İlansız pazarlık ihale yapılmasının önünü açan ikinci Kanun değişikliği, 2018 yılında gerçekleştirildi! Kanun’un 2002 yılında yürürlüğe giren “Pazarlı usulü” başlıklı 21’nci maddesinin ilk fıkrasının “b” bendi “Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması” şeklindeydi. Ancak 2018 yılında yapılan Kanun değişikliği ile bu madde; “b) Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması.” şekline dönüştürüldü!  Böylece sözleşme süresi 1 veya 2 veya 3 yıl gibi uzun süreçli, astronomik fiyatlı alımların pazarlık ihalesi ile alınmasının yolu açıldı! Türkiye’de Kanun kapsamındaki ihaleler içindeki pazarlık ihalelerinin, tutar bazında oranı;

• 2017 yılında %21,56 iken,
• 2024 yılında iki kat artarak, %43,79 oranına fırladı!     

4- İlansız pazarlık ihalelerinin ekonomiye getirdiği yük: Vatandaşa ek vergi!

    İlansız yapılan pazarlık ihalelerinin ekonomiye yıkıcı etkileri bulunuyor. Öncelikle bu tür ihalelerde kamuoyu denetimi olmaması, idarelerin kayırmacı yaklaşımları, idarelere olan güveni, kurumsal firmaların ihalelere katılımı ile iş kalitesini azalttı. Örneğin açık ihale usulü ile yapılan bir ihalenin, “ihale dokümanı” Elektronik Kamu Alımları Platformu (EKAP)da yayınlanabilmekte, ihaleye katılacak olan tüm istekliler ihale dokümanını inceleyebilmekte, hukuka aykırılıklar ihalelere yönelik başvurular kapsamında idare ve Kuruma yapılabilmektedir. Oysa ilansız pazarlık ihalelerinde, ihale dokümanı EKAP’da yayınlanmadığı için, ihalenin oluşu, sözleşme ile ilgili hususlar ile teknik şartnamelerdeki hukuka aykırılıkların giderilmesi mümkün olamamaktadır. Yani kamuoyu denetimi yapılamamaktadır!  

    İlansız pazarlık ihalelerindeki diğer önemli kayıp ise, rekabetin sadece davet edilen isteklilerle sınırlı kalması nedeniyle, ihale kırım (tenzilat) oranının asgari seviyede kalması, daha pahalıya alım yapılmasıdır. Örneğin açık ihale usulü ile yapılan ihalelere tüm istekli olabilecekler teklif verebilmekteyken, ilansız pazarlık ihalesinde ise 3 isteklinin davet edilmesi ve sadece bir kişinin teklif vermesi yeterli sayılmaktadır. Elektronik Kamu Alımları Platformunda (EKAP) görülebileceği gibi, iptal edilen açık ihale usulü ihalenin yerine yapılan ilansız pazarlık ihalesinde fiyatlar neredeyse iki katına kadar çıkabilmektedir! Çünkü yolsuzluk eğilimi yüksek kişilerce yönetilen bazı idarelerin, pazarlık ihalesine davet ettiği kişiler de ihalenin kimde kalacağını bilip, bu yönde teklif verirler. İhaleyi kazanan firmalar genelde, yaklaşık maliyete çok yakın tekliftir! Diğer davet edilen firmalar ya teklif vermez veya evrak eksikliğinden dolayı değerlendirme dışı bırakılır!  

    Gelinen noktada, ilansız pazarlık ihalelerinin Türkiye bütçesine getirdiği yükün kapsamını her yıl katlanarak artıyor ve yapılan tüm ilansız pazarlık ihalelerinin getirdiği ek maliyetler vergi olarak vatandaşa ödetiliyor!

5- Pazarlık ihalelerinin Türk ekonomisini tehdit eden yönü: Dünya Yolsuzluk Algı Endeksindeki yerimiz!   

    Yolsuzluk Algı Endeksi (CPI), 180 ülke ve bölgeyi kamu sektöründeki yolsuzluk algısına göre sıralayan küresel bir gösterge olarak kabul edilir. Endeks, 13 bağımsız veri kaynağına dayanmakta ve ülkeleri 0 ile 100 arasında bir ölçek üzerinde değerlendirmektedir. 0 puan yüksek yolsuzluk algısını, 100 puan ise temiz bir kamu sektörünü ifade eder. 

    Yolsuzluk Algı Endeksi, o ülkedeki ekonomik ve hukuk altyapısının da bir göstergesi sayılır. Global şirketler, bu endeksteki göz önünde tutarak ülkelere yatırım yapma veya yapmama kararı verirler. Bir ülkenin kredibilitesi bu endeksteki puanı ve yerine bağlıdır. 2024 yılında 180 ülke arasında yapılan Yolsuzluk Algı Endeksi sonuçlarına göre;

• En az yolsuzluk olan ülke olarak, Danimarka, Finlandiya, olarak belirlenirken,
• Türkiye; Tanzanya, Etiyopya gibi ülkelerin da ardında kalarak, 34 puan alarak 107. sırada yer aldı. 
• Listenin en sonunda ise Güney Sudan ve Somali bulunuyor! 

    Ülkenin giderek kötüleşen durumuna, ilansız pazarlık ihalelerindeki artışın etkisinin ne kadar olduğunu Çizelge-1’deki istatistik verileri ışığında incelemek gerekir: 

Çizelge-1 

    Çizelge-1’den de görüleceği üzere, 2012 yılında pazarlık ihaleleri %9 oranındayken 176 ülke arasında 54’üncü olan Türkiye, 2024 yılında bu alımların %43,79 oranına yükselmesiyle, 180 ülke arasında 107’nciliğe geriledi. Başka bir anlatımla, adrese teslim ihalelerin artması, ihalelerin adrese teslim yapılması; yolsuzluk riskini artırmıştır. 

6- Sonuç ve değerlendirmem

     2024 yılına ait Avrupa Birliği İlerleme Raporunda, “2023'te, ihalelerin değeri ve sayısı bakımından toplam ihalelerin sırasıyla %30 ve %43'üne tekabül eden pazarlık usulünün aşırı bir şekilde kullanılmasına devam edilmiştir. Bu uygulamanın yaygın olarak kullanılması, kamu ihalelerinde siyasi etki olduğu yönünde iddialara yol açmaktadır. Alım sürecinde dürüstlüğe ilişkin olası sorunları saptayan bir risk göstergesi sisteminin geliştirilmesi gerekmektedir.” değerlendirmesi yapılmıştır. 

(Bkz. https://www.ab.gov.tr/siteimages/birimler/kpb/2024_trkiye_report_tr.pdf)

    Raporda ayrıca “Rekabeti bozan ve şeffaflığı sınırlayan pazarlık usulünün aşırı düzeyde kullanımını azaltması ve sözleşme performansının değerlendirilmesine ve sözleşme yönetiminin ve kamu alım süreçlerinin etkililik bakımından incelenmesine yönelik araçlar geliştirmesi” gerektiği ifade edilmiştir!

     Avrupa Birliği İlerleme Raporundaki satır araları incelendiğinde, anlaşılması gerekenler şunlardır: 

• Pazarlık ihaleleri rekabet dışıdır ve şeffaf yapılan alımlar değildir! 
• Pazarlık ihalelerinin ulaştığı %43 seviyesi, aşırı derecede yüksektir. Bu durumun kamu alımlarının siyasileşmesi ve yolsuzluklarla ilgili olduğu açıktır. 
• Pazarlık alımlarının azaltılması için ve ihtiyaçların hukuka uygun şekilde alınması kapsamında, başta Kamu İhale Kurumu olmak üzere, mevcut kurumlar yetersiz ve etkisizdir!
• Kamu alım süreçlerinin kamu yararına etkin kılınması için yasal iyileştirmeler yapılmalıdır! 

Özetlemek gerekirse, pazarlık ihaleleri yolsuzluk riskinin en yüksek olduğu alım şeklidir. 2024 yılında 690 milyar lirayı bulan Kanun’un 21’nci maddesinin (b) bendi kapsamında yapılan ilansız pazarlık ihalelerinde oluşan yolsuzluğun boyutu; ülkemizi Afrika kabile devletlerinin dahi gerisine itecek kadar acıdır!

Ruhi ARSLAN

Kamu Yönetimi Uzmanı

İhale Danışmanı